律师管理体制，是指律师管理的体系和制度。就世界范围看，虽然律师管理因各个国家的历史传统、文化等国情的差异而存在区别，如日本、法国实行完全的律师自治，美国却实行以律师行业管理为主的体制，但总体上是以律师的行业管理为主要模式。因为律师职业属性决定了律师业管理的属性和模式。

律师职业是自律性的职业，最普遍发生的管理是律师个体的自律管理。与其他非自律性行业的区别是，律师自身既是管理的客体，又是管理的主体。这一点，在律师界似乎没有引起足够的重视。对律师管理的主体地位没有清晰的认识，导致律师管理很多问题的出现。从律师职业属性出发，律师业管理应该可以分为律师个体的自身管理、律师执业机构的内部自律管理、律师协会的行业管理和司法行政机关的行政管理四个层次。这四个层次的划分是由我国律师的诸多职业属性决定的。而我国目前的律师业管理，按司法部有关行政领导的界定是“两结合”、“四层次”。“两结合”，是指司法行政机关的行政管理和律师协会的行业管理相结合，“四层次”即司法行政机关的宏观管理、律师协会的行业管理、律师事务所的自律性管理和税务、审计等政府有关部门的管理与监督。^[[i]]笔者认为，这样的划分不尽完整，也欠科学。税务、审计等政府有关部门的管理与监督在各行各业都存在，它们代表国家贯彻执行税务、审计等方面法律法规，对于律师、律师执业机构来讲，也只能是服从，把这样的管理、监督与司法行政管理、协会行业管理、律师执业机构的管理在层次上并列似乎不是出于同一逻辑，也没有必要。故，律师管理的层次性是由律师职业的属性决定的。

律师职业之所以以律师自律组织的行业管理为主要模式，其中的原因就在于这种模式符合律师职业的客观属性。律师职业的社会性使得律师业的运作多是以个体分散的形式存在的。为了加强职业内部的联系和交流，为了形成一种整体的力量，以对抗其他社会力量对律师的轻视或者侵犯，律师职业就必须形成一种能与其他社会力量对话或交涉的能力，而这一点是无论多么强大的个体律师都无法做到的，于是形成了一个能够代表整个律师职业利益在社会上发挥作用的组织的要求，这样的组织在多数国家被称之为律师协会。律师职业的专业性，即“律师业的专业化也使得政府很难在律师职业范围内行使直接的管理职能，只有律师业自身才能内行地对律师职业的要求作出合理的评估，从而有效地管理律师的执业行为。”^[[ii]]

律师行业自治组织，在维护律师职业整体的行业利益方面存在内在的动力，这种动力本身也是律师组织形成的原因，也是律师职业的社会性、独立性等属性要求使然，因此，律师可以通过自己的行业组织去争取或实现自己的职业利益。事实也证明，律师行业组织是律师实现自我管理的重要机构。这说明律师职业以律师行业管理为主要模式是由律师职业的内在属性决定的，具有客观必然性。

美国律师管理体制最大特点是以行业协会——律师协会为主进行管理，联邦政府的司法行政部门并不管理律师。美国律师协会不仅是整个律师界的代言人，而且还是法律工作者的全国性机构。美国律师协会2004年《职业行为示范规则》中“序言”部分有关律师职责中明确定义：法律职业在很大程度上是自治性的；就律师应当遵循其职务上的义务而言，受政府规制的被排除了；法律职业的相对自主权也同时产生了特殊职责。同时该规则第五章第一节明确规定“合伙人或者管理律师的责任，即律师事务所中的合伙人应当尽力保证该事务所一直运用有效措施保证该所所有律师遵守律师职业规则；对其他律师有直接管理权的管理律师，应当尽力保证其他律师遵守律师职业规则。”^[[iii]]这一最新的律师职业行为规范，表达出律师职业实行行业自治的基本规则。律师协会是律师的管理者，律师事务所又是律师协会行业自治管理的基础管理者。这种管理主要体现在以下四个方面：（1）负责法学教育；（2）负责律师的从业资格审查与惩戒；（3）负责律师制度的建设；（4）负责律师管理工作的日常事务，拟定相关政策、议案，进行其他活动^[[iv]]。但法院在律师管理上有一定的特权。由此不难看出，美国律师管理体制采取的是以律师行业管理为主的模式。

在法国没有法定的全国性律师组织，作为任意团体，有全国律师协会、全国律师联合会、青年律师联合会、律师公会会长联席会议等组织。法国的律师是由律师公会进行行业管理的，所有的律师均必须隶属于一个律师公会，原则上每个大法院各设一个律师公会，即各律师公会都是以上诉法院所在地为中心而设立地域性协会。各律师公会地位平等，负责管理本地区的律师，遇有全国重大问题，由各律师公会推选代表召开会议共同协商解决。各律师公会的领导机构是理事会，理事会由在该会注册的全体律师以无记名方式选举产生。理事会的主要行业管理职能是制定修改规章，决定律师的注册，决定律师的惩戒处分，管理律师公会的财务，处理律师职业活动中的有关问题，等等。^[[v]^]由此不难看出，法国律师管理体制采取的是完全的律师行业管理自治模式。

日本的律师管理体制最大的特点是由组织严密的律师协会实施程度较高的行业管理，其律师组织在律师制度中占有重要地位。日本律师的组织分为两类：一类是法定组织，即日本《律师法》明文规定应成立的组织，包括日本律师联合会和地方律师会；另一类是非法定组织，即没有法律规定，而由律师自愿结合的团体包括“青年法律家协会”、“妇女法律家协会”、“国际法律家协会”等。

日本律师联合会是全国性的律师组织，日本《律师法》规定，凡具有律师资格要成为律师的人必须在日本律师联合会的名簿上登录，否则不能成为律师。它是一个完全独立的自治团体和职业团体，负责领导、监督地方律师协会及其工作。律师及律师会为日本律师联合会的当然成员。对于日本律师联合会依据律师法所做的处分，不得依据行政不服法提出不服。日本律师联合会决议机构分别行使着日本律师联合会的相应职权，从而保证了律师自治的形成和推动^[[vi]]。由此不难看出，日本律师管理体制采取的也是完全的律师行业管理自治模式。

1996年颁布的我国《律师法》确认了律师管理为司法行政机关的行政管理和律师协会行业管理的“两结合”管理体制。

司法行政机关的行政管理，是指各级司法行政机关运用行政手段对律师及律师执业机构的执业活动进行的管理。我国《律师法》第四条确立了司法行政机关对律师进行宏观管理的主导地位。其具体内容主要包括：（1）制定律师行业发展规划；（2）起草和制定有关律师工作的法律草案、法规草案和规章制度；（3）审批律师工作机构的设置、变更与撤消；（4）负责律师资格的考试（考核）和授予；（5）负责对律师及律师执业机构执业证的核发；（6）负责对违反律师法行为的行政处罚；（7）负责对同级律师协会的监督和指导工作。^[[vii]]

律师协会的行业管理，是指律师自治组织即律师协会对所属会员律师的执业活动进行的行业约束和监督。我国《律师法》第三十七条规定“律师协会是社会团体法人，是律师的自律性组织。全国设立中华全国律师协会，省、自治区、直辖市设立地方律师协会，设区的市根据需要可以设立地方律师协会”。《律师法》第四十条规定“律师协会履行下列职责：（一）保障律师依法执业，维护律师的合法权益；（二）总结、交流律师工作经验；（三）组织律师业务培训；（四）进行律师职业道德和执业纪律的教育、检查和监督；（五）组织律师开展对外交流；（六）调解律师执业活动中发生的纠纷；（七）法律规定的其他职责。律师协会按照章程对律师给予奖励或处分。”概括起来，律师协会的主要职责有三个方面，即权益保障、业务指导和执业监督管理。^[[viii]]

比较以上中外律师管理体制可以看出，世界各国的律师管理体制，由于国情不同而呈现的特点不同。有的国家实行法院与律师自治组织管理相结合的体制，有的国家实行行政机关与律师自治组织管理相结合的管理体制，也有的国家完全实行由律师自治组织对律师进行管理的体制。这三种管理体制，各有利弊。综观西方各法治发达国家，律师行业普遍实行律师协会自律管理。而我国《律师法》确立的“两结合”模式更趋向于“两结合一突出”模式，突出政府主导，政府控制。与西方各法治发达国家的模式格格不入，为此，笔者撰写本文意在借鉴西方律师管理体制经验，结合我国国情及行业趋势，分析探讨我国律师管理体制的出路。

 

 

 

 

 

 

1、律师行业自律的宪法学基础

结社自由权是一项基本权利，结社自由则是指特定的多数人为达到特定的目的，形成团体，不受政府及其他组织、个人非法干涉的自由。结社自由是一项非常重要的权利，它“能予人民以交换知识与思想的机会，能助长人民互助与协作的习惯，能增加人民自卫的力量，能发展人民的智识与道德”。^[[ix]]在成文宪法国家，大多数都规定了结社自由。^[[x]]我国通过《宪法》明确赋予了公民结社自由的权利。律师行业在长期的历史发展中，基于职业的共性和保护共同利益的需要，成立了自己的组织——律师协会。结社自由权的本质要求政府尊重和支持律师协会的自主地位和自治结构，强调协会的自律，因而倡导结社自由的必然结果便是对律师协会自律的确认和尊重。

2、律师行业自律的社会学基础

法律的职业化、专门化是伴随着社会分工出现的，社会分工使得律师自律成为必然。随着律师业的发展壮大，其功能专门化程度进一步加深，律师的共同职业活动、相近的职业教育经历和职业习惯、特征，使他们有着联合起来的客观基础。于是，律师现有力量便形成了一种群体的合力，律师个人的轨迹便纳入行业的秩序，律师协会就是这样应运而生的一个组织，行业自律是律师发展方向的必然归属。同时，律师的专业化也使得政府很难在职业的范围内行使直接的管理职能，需要“内行管理内行”的有效管理，社会进化是社会分工日益精细的过程，也是社会日趋复杂化的过程，政府庞大而僵化的官僚体制及管理对象的广泛性使它逐渐缺乏对社会的适应性。因而，现代社会需要不同的社会组织来完成不同领域的管理任务，满足不同利益群体的需求。^[[xi]]

1、成员权益维护和行业管理的功能

律师行业自律通过律师协会这个组织来实现。社会心理学家莱昂·费斯廷格教授指出“集体成员身份的吸引力并不仅仅在于一种归属感，而在于能够通过这一成员获得什么。”^[[xii]]律师行业组织基于会员共同的利益需求和共同的意愿建立，在很多情况下基于一种实质上的契约关系获得自律权。律师行业组织自律的基本功能便是会员权益的维护和对律师行业的管理。这两者在一定程度是统一的。与其他许多职业一样，律师行业组织使分散运作的律师业为加强职业内部的联系和交流而形成一种整体的力量，以强化自身对社会的交涉力和影响力，只不过由于律师的职业活动在复杂的现代法治社会高度专业化，以及律师对当事人、对法律制度的完善和对社会所应负的责任，使得律师业在自身组织和管理上具有高度的自治性和自律性。^[[xiii]]

2、对国家权力的制约功能

传统的立法、司法和行政三权分立和制衡理论过分夸大了这种国家权力间相互制衡的重要性，而低估了来自社会的制衡力量。实际上，来自社会的多元制衡比宪法上分权制衡更为关键。律师行业自治的制约功能体现在，单个律师力量微薄，对于政府权力的侵犯无可奈何，而律师通过组建行业协会形成一种集体的合力，则能够有效制约政府权力的侵犯，使律师权益得到维护。

3、促进公共资源合理配置的功能

律师行业自律，意味着国家从具体事务的管理者变监督者，从立法上讲，立法者只需要就律师行业的主要事项加以规定或确认即可，不需要就律师行业的每一细节加以规定。对行政机关来说，从律师日常管理中，例如律师资格的授予、律师的年检、律师违纪的处罚等具体事务中脱身，不仅能节省大量的人力、物力、财力，还能避免“外部人”管理容易产生低效及官僚等弊端，从而使得有限的公共权力资源得到更好的配置。^[[xiv]]

律师协会的自律管理，是指律师自治组织即律师协会对所属会员律师的执业活动进行的行业约束和监督。

经过多年的探索和实践，我国确立的“两结合”律师管理体制，对调动律师、律师执业机构、律师协会的积极性、主动性，为推动律师事业的发展作出了重要贡献。和单一的行政管理模式相比较，无疑更符合我国国情和律师业的发展需要。“随着市场经济体制的建立，法制进程的加快以及法律服务市场的拓展，已经使得建立在传统体制下的律师管理体制弊端逐渐显现”。^[[xv]]特别是律师管理体制的改革方向和趋势更值得深思。笔者认为，目前“两结合”律师管理体制中律师协会的自律管理存有如下弊端：

我国《律师法》虽然确立了“两结合”的管理体制，但司法行政机关和律师协会的管理职能分工尚未理顺，没有界定具体的管理内容，有些事情没人管，有些事情争着管，不可避免出现越位、缺位的情况。现实中，有些律师协会基本发挥不了行业管理作用。特别是作为管理重要组成部分的对违法违规律师的惩戒，政府的行政处罚和律师协会的行业纪律处分的范围几乎重叠。比如，《律师法》第四十五条与中华全国律师协会《律师协会会员违规行为处分规则（试行）》第十二条，《律师和律师事务所违法行为处罚办法》第九条、第十条与《律师协会会员违规行为处分规则（试行）》第十四条、第十五条的规定完全一致。此外，律师协会有些行业处分操作性不强，比如停止会员资格、取消会员资格的处分就必须以司法行政机关停止执业、吊销执业证书的处罚为前提。由于我国律师采取强制入会的方式，所有执业律师必须加入律师协会，在行政机关没有作出吊销执业证书等行政处罚的时候，律师协会根本无法作出取消会员资格等处分，导致这种处分现实操作中基本没有实质性意义。^[[xvi]] 

当前不少地方的司法行政机关的领导仍然兼任当地律师协会的负责人，司法行政机关和律师协会之间“一套人马、两块牌子”的现象并没有彻底改变。这种现象的存在不可避免会将“两结合”管理体制不适当地简化为司法行政机关说话，律师协会执行的工作程序。
    根据《律师法》有关规定，执业律师不得同时在两家以上律师事务所执业、不得在同一案件中为双方当事人代理等行为，全都由司法行政机关给予处罚，即使是只需做出警告的处罚也不例外。从这些规定可以看出，律师几乎所有的活动都要处在司法行政机关的严格管理之下。不仅如此，律师和律师事务所的例行年检也少不了司法行政机关的积极参与。不难想象，在司法行政机关这种近乎无所不包、无所不在的行政管理之下，律师协会的行业管理还能有多大的空间。^[[xvii]]

律师行业协会最大的特点是独立、自治，但我国的律师协会由于历史原因和现实因素，并没有成为真正的行业协会，准行政性和行政依附性非常强。虽然，近几年中华全国律师协会以及大多数省级律师协会都实现了与司法行政机关和人员的分离，行政依附性有所消弱，但作为直接承担管理职责的地级市司法局以及市律师协会，即使不是现任律管部门人员兼任律师协会领导，也会成为司法行政机关退休人员的安置场所。在司法行政机关这种强大的影响下，律师协会缺少足够的行业代表性在业内已是公开的秘密，于是律师协会只能以“半官半民”的身份活动。对政府，它代表了律师。对律师，它则成了政府的代表。这种在宏观上和司法行政机关过于密切的联系，说明目前的律师协会在很大程度上只是司法行政机关的影子，它距以意思自治为基础的行业自治团体还有很长的一段路。^[[xviii]]

随着经济的发展，律师在普通人了眼里，成为一个拥有巨额财富、高人一等的身份、地位的代名词。各行各业的人纷纷加入司考大军。可以肯定地说，目前，绝大多数律师还处于追求物质利益阶段，对参与行业管理积极性不高，甚至把参与理事会当作一种荣誉和进一步赚钱的工具，整体来讲缺乏自律意识。^[[xix]]

律师执业机构，是指律师执行业务所活动的工作机构。我国《律师法》第十五条第一款规定:“律师事务所是律师的执业机构”；第二十二条规定“律师事务所按照章程组织律师开展业务工作，学习法律和国家政策，总结交流工作经验。”这就从法律上明确了律师执业机构的职责，律师执业机构不是单纯的被管理对象，而要承担的是与律师直接相关的基础性自律管理工作。该规定就是要求律师事务所按照本所章程管好本所律师，充分发挥其基础性自律管理作用。^[[xx]]

自1996年颁布的《律师法》以条文的形式确认了我国律师管理实行“两结合”管理体制模式以来，这种模式就被广泛接受，如果提到律师管理体制就一定会提到“两结合”模式。然而，绝大多数的人都忽略了甚至没有意识到律师执业机构的自律管理。

自2002年5月，第五次全国律师代表大会召开后，新任的第五届中华全国律师协会秘书长贾午光才对我国“两结合”管理体制的内涵进行了界定，即“所谓两结合的管理指以司法行政机关的宏观管理为核心、律师协会的行业管理为主体、律师事务所自律性管理为基础、政府宏观调控部门的调控管理为保障的一种管理体制”。^[[xxi]]

由此可以看出，律师执业机构自律管理是律师协会行业管理和搞好律师队伍建设的基础环节，对于进一步完善律师执业机构的运行机制，规范律师执业机构的执业行为，充分发挥律师执业机构对律师的管理作用有着十分重要的意义。律师执业机构在律师业管理中的地位是极其特殊的，它一方面必须接受司法行政和律师协会的管理，另一方面，对在其机构内部的执业律师又负有四项管理职责即“思想教育、业务培训、执业行为监督、民事或行政赔偿”。按照我国《律师法》第十五条及第二十二条的规定，律师事务所作为律师执业的法定机构，它在律师管理工作中有基础性的地位。^[[xxii]]律师执业机构的自律管理是整个律师管理体系的基础，同时也是律师管理工作的第一道关口。^[[xxiii]]因此，律师执业机构自律管理既是律师业管理的客体，又是管理的主体。作为管理主体，律师执业机构的管理工作是整个律师业管理体制的基础，律师管理的许多基础性工作都是在律师执业机构内部进行的。只有律师执业机构自律管理工作规范，律师的行业管理才有基础。离开律师执业机构的规范管理，律师协会的行业管理很难发挥效应。^[[xxiv]]同时，律师职业的特有属性也决定了律师执业机构的自律管理是必不可少的，律师职业的独立性决定了律师在执业过程中会拥有相当大的自决空间，同时，律师执业机构自律管理所涉及内容细致、广泛，使得行政管理和行业管理无从插手。律师职业的专业性又导致在律师执业过程中，面对和处理的都是涉及专业知识和理论的法律问题，“两结合”的管理模式明显地会力不从心。因此，律师事务所的自律管理在律师管理体系中是不可忽略的。

目前我国律师执业机构的自律管理制度，在《律师法》第二十二条原则性的规定下，根据司法部《律师事务所管理办法》及实践中总结，目前大致相同的有以下管理内容:（1）主任负责制度；（2）统一收案、收费制度；（3）案件讨论制度；（4）请示汇报制度；（5）工作总结制度；（6）分配奖惩制度；（7）归档制度。^[[xxv]]

随着我国依法治国方略的推进和律师制度改革的深化，律师执业机构已成为律师参与社会法律服务的主要组织形式。目前由于律师管理制度还不尽完善，特别是律师执业机构内部管理制度的不完善，使律师执业机构在管理中出现许多问题，直接影响了律师执业机构的可持续性发展，对建立以法治秩序为核心的和谐社会带来了一定的障碍。具体表现在：

1、规模普遍偏小、竞争能力弱，未建立配套的规章制度体系

律师执业机构普遍规模较小,以呼和浩特市2007年度为例:全市共有律师执业机构38家，执业律师356人,平均每家律师执业机构拥有执业律师不足10人（见下表）。由于规模较小，律师执业机构经营中可控优质资源少，造成律师执业机构市场竞争能力低下，具有很大的局限性，也影响了律师执业机构抵抗市场风险的能力，对律师执业机构的长期生存和发展充满了未知。针对合伙人、律师、行辅人员、业务、行政均未能建立起统一的规章制度体系。

呼和浩特市2007年度律师执业机构律师执业人数统计表

 

（内蒙古法制报：2007年10月17日内蒙古2007年度律师执业机构及律师年检注册公告）

2、管理松散、单一、工作效率低、执业律师忠诚度低

目前中国律师执业机构真正采用公司制管理的律师执业机构不多，大部分律师执业机构的内部管理基本上采用的是松散的合作提成制，有些律师执业机构甚至成为了出租法律服务柜台，执业律师每年只需交纳几千元不等的管理费就行了。律师执业机构的管理也较单一，主任负责制为其主要管理方式，主任集多种功能于一身，难免在细致化和专业化方向上不尽人意，因而谈不上科学管理。律师执业机构没有明确的业务发展规划和经营战略，造成执业律师对律师执业机构忠诚度低、流动性大。律师的流动不仅影响了律师和律师执业机构的关系，而且还会给律师执业机构利益带来隐性的损失。律师之间难以形成必要的团队意识，严重削弱了律师执业机构的整体竞争力，以致影响整个律师执业机构的生存和发展。

3、缺少专职的高级管理人才，缺乏长远规划

司法部颁布的《合伙律师事务所管理办法》第二十三条规定：合伙律师事务所根据需要可以设立日常管理机构，负责执行合伙人会议决议，管理律师事务所日常事务。但是，在实际的合伙律师事务所管理中，很少设置专门的管理机构，更没有专门的高级管理人员从事律师事务所日常管理工作。在当前律师执业机构管理的实践中，律师执业机构的管理者身份往往具有三重性：一方面他们本身是合伙人，是律师执业机构的投资者；另一方面他们又是律师执业机构的管理者，要履行相应的管理职责；更重要的是他们又是一个专职的律师，要承接大量的律师业务。在律师执业机构运行中，这些人大多数都是律师执业机构的业务骨干，在繁忙的业务压力下，很难确保他们能够把充足的精力投入到律师执业机构的管理中，以致于使律师执业机构的业务管理流于形式，出现许多管理漏洞，容易导致一些律师在案件承办中出现责任事故，给律师执业机构声誉带来不必要的损失，严重影响律师执业机构的可持续发展。

4、分配制度不合理、缺乏合伙发展基金

目前，合伙律师事务所分配制度大体都是经过两次分配，首先是律师和律师执业机构之间的提成分配，其次是合伙人之间的再分配。在这种分配制度中，由于利益因素的作用，许多律师执业机构在律师执业机构与律师之间采取提成分配制，在合伙人之间采取均等分配制度，在分配过程中往往是成本分摊，税后全部归己，分光吃尽的办法。合伙制度中很少有建立律师执业机构发展基金的,没有考虑合伙律师执业机构发展所需的诸如律师执业机构的发展、律师进修培训、社会公益以及其它方面的费用开支，使合伙律师执业机构缺乏长远发展计划和资金，造成律师执业机构发展后劲不足。

5、律师道德素质良莠不齐，培训机制不健全，社会对律师的信任度不高

由于律师职业的特殊性，对从业律师的道德素质提出了更高的要求。但是，目前律师队伍的整体素质并不能达到其职业要求的需要。从我国目前律师职业约有入口来看，很少有对律师道德素质进行考察的条件，即使有些原则性规定也在实际中作用不大，这样使一些本身就不符合从业条件的人进入律师队伍，导致律师队伍道德素质良莠不齐。加入后也没有相应配套的教育机制，致使律师道德素质低下严重影响到律师的社会公信力。