浅议物业管理中"业主委员会"的法律地位

赵志忠  李文生

物业管理在我国还是个新生事物，对物业管理运作体制的外部环境和内在规律的理论研究也不够深入，物业管理的立法工作远远滞后于实践的发展。从各地情况看，1994年深圳市人大制定了《深圳经济特区住宅小区物业管理条例》之后，上海市、青岛市和广东省等地人大也相继制定了本地的物业管理地方性法规。其他地市则大多以政府规章的形式出台了本地物业管理规范性文件。尽管各地在物业管理立法工作上都做了不同程度的努力，但由于各地经济发展水平、物业管理水平发展不平衡，立法力度参差不齐，致使各地人民法院在审理日益增多的物业管理纠纷案件时，面临着缺乏明确法律依据的窘境。由于立法的滞后，一些性质相同、情节类似的物业管理民事案件，在各地人民法院的审理中，经常出现截然不同的判决。这对人民法院公平裁判争端，依法保护各方民事主体的合法权益,维护法律的公正性、权威性和统一性，产生了不利的影响。直到2003年9月1日国务院才施行了《物业管理条例况 因此，加强物业管理立法研究，加快立法进程就显得越发紧迫。

近几年来，针对业主委员会(以下简称业委会)法律地位问题的讨论日渐趋多，新闻媒体也多次暴露出有关业委会法律地位的尴尬问题。如:合肥市金湖新村业委会诉开发该小区的房地产公司物业管理纠纷案，该市中级人民法院认为业委会不具备民事诉讼主体资格，因而裁定不予受理。该业委会不服，遂提起上诉。同时，致信给最高人民法院。不久，最高人民法院给予回复，省高院依此下达民事裁定书，裁定该业委会可以自己的名义提出诉讼请求，市中院应立案受理。类似的案例还有2003年海景花园业委会状吉福州信源物业一案等等。

业委会是由物业管理区域内全体业主组成的业主大会选举产生，执行业主大会决议的机构。业委会是一个物业管理区域内代表全体业主对物业实施自治管理的组织，它以业主、住户代表为主要组成部分，是业主、住户的权益代表。享有监督管理的权利，同时也有督促业主、住户履行各项义务的义务。业委会作为业主、住户的代表组织，其活动应该在全体业主、住户及政府相关部门的监督之下。

业委会本身的法律地位之所以存在很大的问题，是因为它既不是群众团体(未到民政部广报批)，也不是公司(未到工商管理部门登记注册)，更不是政府机构(无上级机构的行政任命)，这个"在房地产行政主管部门指导下，选举代表组成"(建设部33号令《城市新建住宅小区管理办法》第6条);"在房屋土地管理机关及有关行政管理机关/当地街道办事处的指导下成立"(北京办法第9条)川物业管理条例》第16条也只规定:业委会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门备案。这些机构没有报批，没有发证，而有的仅仅是报所在地物业管理行政部门备案。故，业委会的法律地位理所当然地受到严重的挑战，由此在实际操作中衍生出各种各样的问题。致使实践中大家普遍感到无所适从。笔者认为，要探究业委会的法律地位，应从以下几方面谈起。

一、区分所有权人管理团体

区分所有权人管理团体，是由各区分所有权人组成的团体组织。德国称为"住宅所有人共同体"，美国称为"公寓所有人协会"，法国直接称为"管理团体"，日本则根据自己独特的立法，分别称为"区分所有权人的团体"管理团体法人"。

区分所有人管理团体的意思机构是区分所有权人大会，相对于我们所说的"业主大会";其执行机构是"管理委员会"，相当于我们所说的"业委会"。

关于区分所有权人管理团体的性质，大致可以归纳为四种模式:

(一)德国模式

依德国住宅所有权法，管埋团体没有权利能力，不具有法人资格。在诉讼法上，当事人是单个的住宅所有权人，而不是管理团体。我国台湾地区也属于此种模式。

(二)法国、新加坡模式

依法国现行住宅分层所有权法，管理团体具有法人资格，并能进行诉讼活动。该法第15条第l项规定"管理团体具有参与以请求和防御为内容的诉讼资格，其诉讼对象包括某一特定的区分所有权人"。鉴于其优越性，法国模式已成为潮流之所趋。我国香港地区采这一模式。

(三)日本模式

依日本现行建筑物区分所有权法，管理团体具备法定条件后即承认有法人资格，其法定条件包括:1、作为管理团体的构成成员须有30人以上;2、由区分所有权人及表决权各以3/4以上的多数的集会决议，决定成立法人、规定名称和办公处所，并在主要办公处所所在地登记。因此，日本管理团体有"区分所有权人的团体"和"管理团体法人"之别。

(四)美国模式

美国在判例实务上承认公寓所有人协会(管理团体)的法人资格。依据美国法，管理团体没有法人资格。但在20世纪70年代的WhteV·Cox一案中，加州上诉法院认为公寓所有人协会具有法人实体的性质。

 据此，我们可将这四种模式归纳为两类:即管埋团体法人和管理团体非法人。而管理团体的最高意愿机构是业主大会，执行机构是业委会。因此，无论在哪一类中，业委会都只是附属于管理团体的内部机构，没有独立的法人资格，也不能成为诉讼主体或仲裁主体。即使参加诉讼，也只能以业主(管理团体非法人情形下)或管理团体(管理团体法人情形下)的名义参加。

具体到我国的业委会的法律地位问题，我们可以看出，我国物业管理立法一直很滞后。各地方人大及政府根据本地区的实际，制定不一些地方性法规、规章及文件。直到2003年国务院才施行了《物业管埋条例》。该条例作为第一个全国性的物业管理法规，区分所有权然具有进步意义，但是仍然没有明确业委会的法律地位。该条例第二章第10条规定"同一个物业管理区域内的业主，应当在物业所在的地区、县人民政府房地产行政主管部门的指导下成立业主大会，并选举产生业委会"。该条例第15条规定"业委会是业主大会的执行机构，代表业主与业主大会选聘的物业管理企业签订物业服务合同"。该条例第16条规定"业委会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门备案"。

《物业管理条理》中业委会的法律地位问题在立法上仍然回避了"区分所有权人管理团体"这一概念，仅仅规定业委会是业主大会的执行饥构，只需在房地产行政主管部门"备案"而非"登记"。况且，根据该条例第13、14条规定看，业主大会也只是以会议的形式存在。因此，业委会没有独立的法律地位，不能以自己的名义单独为法律行为;在诉讼法上也不具备诉讼主体资格。在《物业管埋条例》第六章法律责任一章中根本找不到有关业委会法律责任的规定。

笔者认为，业委会作为业主大会的执行机构，也就是业主大会的附属机构，没有自己独立的主体资格。《物业管理条例》第15条没有赋予业委会民事权利能力，而只是鉴于业主人数较多，分别签订合同较困难，而由业委会作为业主的代表人以业主的名义签订合同。由此可见，在否认业委会的民事主体资格方面，理论界同实务界是一致的。但是我们认为，如金湖新村业委会诉开发该小区的房地产公司物业管理纠纷案，经请示最高法院后裁定业委会具有诉讼主体资格，但这也与现行法律相悖，而且使得本来就比较混乱的立法更加复杂。前面已经提到，尽管《民事诉讼法》有公民、法人以外的其他组织可以作为诉讼当事人的规定。但是，根据《最高人民法院关于适用民事诉讼法若干问题的意见》第40条的规定，民诉法中的"其他组织"仅指合法成立、有一定组织机构和财产的，不具备法人资格的组织。而业委会仅仅是业主大会这种会议形式的执行机构，并不具备组织的特征，真正属于组织的是全体业主组成的"区分所有权人管理团体"。金湖新村业委会物业管理纠纷案的救济完全可以另外的方式。即，业委会作为业主大会的执行机构，可以根据业主大会的决定，作为诉讼代表人，以全体业主的名义提起诉讼。这种方式使业主、业主大会、业委会之间的法律关系更加清晰.

二、业委会是否属干《民事诉讼法》第49条规定的其他组织

有一种观点认为，业委会不属于《中华人民共和国民事诉讼法》第49条规定的其他组织，因根据《最高人民法院关于适用民事诉讼法若干问题的意见》第40条的规定川中华人民共和国民事诉讼法》第49条中的"其他组织"是指合法成立、有一定组织机构和财产的不具备法人资格的组织。而业委会仅仅是业主大会这种会议形式的执行机构，不是独立的组织饥构，没有相应的财产，并不具备组织的特征。

还有一种观点认为，业委会属于其他组织，它具备其他组织的几个必要条件:

(一)合法成立

建设部33号令《城市新建住宅小区管埋办法》第六条"住宅小区应当成立住宅小区管理委员会(以下简称管委会)。管委会是在房地产行政主管部门指导下，由住宅小区内房地产产权人和使用人选举的代表组成，代表和维护住宅小区内房地产产权人和使用人的合法权益。《深圳经济特区住宅区物业管理条例》第十六条规定:"业委会及其成员单应当自选举产生之日起十五日，报所在的区住宅主管部门备案。W物业管理条理》第16条“业委会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门备案。”

(二)一定组织机构

《深圳经济特区住宅区物业管理条例》第14条第1、2款规定:"业委会委员由业主大会在业主中选举产生。业委会主任、副主任由业委会在其委员中选举产生。业委会可聘请派出所、居民委员会等有关单位的人员担任业委会委员。业委会委员的数额一般为十一至十七人，经业主大会决定可以适当增减，但最低不得少于五人。川物业管理条理》第16条第2、3款规定"业主委员会委员应当由热心公益事业、责任心强、具有一定组织能力的业主担任;业主委员会的主任、副主任在业主委员会委员中推选产生"

（三)有一定的财产

1、物业的共用部位、共用设施、设备和物业管理办公、经营用房及由此产生的收益。(如停车场收费、楼顶广告牌位租金等)。

2、住宅共用部位、共用设施设备维修基金。1998年，建设部和财政部共同颁发的《住宅共用部位共用设施设备维修基金管理办法门建住房1998一213)规定，商品房住房在销售时，购房者应当按购房款2至3的比例向售房单位缴交维修基金，售房单位代为收取的维修基金属全体业主共同所有，由业委会负责监督管理。

3、业委会的办公活动经费。业委会的办公经费可以从物业公共设施经营取得中提取，也可按业主大会或业主代表大会的决议向业主筹集。

笔者同意第一种观点，事实上，绝大多数的业委会，一无经费，二无固定的办公地点，三无专职人员，四无法律地位，形同虚设，又怎能履行对依法成立的拥有一定实力的物业管理公司的监督。又如何作为业主的代表与其他物业管理企业建立物业管理服务合同关系。还有第二种观点中认为该组织系合法成立的依据是不妥的，因"管理委员会"和"业委会"从不同角度看均有很大的区别。另，该组织机构只是一个附属于业主大会的一个会议执行机构，并不是一个独立的组织。况且，其认为有一定的财产来源三个部分中的前两项财产不属于业委会所有，没有独立的财产，不符合"其他组织"的成立要求。

但是，在司法实践中，根据我国《民法通则》第六条规定:民事活动必须遵守法律，法律没有规定的，应当遵守国家政策"。最高人民法院在《关于人民法院制作法律文书如何引用法律规范性文件的批复》复1986一31号)中也明确指出，国务院各部委发布的命令、指示和规章，地方各级人民政府发布的决定、命令和规章，凡与宪法、法律、行政法规不相抵触的，可在办案时参照执行，"这说明，尽管由于我国物业管理立法工作相对滞后，法律法规对于业委会的民事主体地位尚无明文规定，但依据法理、依据行政规章均无"否认业委会的民事主体地位。事实上，随着业主依法维护自身权益意识的逐渐提高，业委会与开发商或物业公司之间的法律纠纷，近年来在上海、北京、深圳等地时有发生，其中为有名的如海市虹古小区业委会起诉上海温哥华房地产开发公司物业管理纠纷案、广州市越秀区北秀花园业委会起诉广建物业管理公司物业管理纠纷案等，当地法院均根据上述原则，在无明确法律、法规规定的情况下，依据国务院、各级地方政府的政策规定做了公正裁决。

三、《物业管理条例》施行前成立的血委会的合法性问题

 《物业管理条例》施行前，各地人大、政府制定了许多地方法规、规章及文件，对此委会(或称管理委员会)也作出了一一些规定。主要有两种:

一种是深圳式的。1994年深圳市人大常委会发布《深圳经济特区住宅区物业管理条例》第14条规定:管委会委员由业主大会在业主中选举产生。管委会主任、副主任由管委会在其委员中选举产生，管委会可聘请派出所、居民委员会等有关单位的人员担任管委会委员。该条例第16条规定:管委会经市政府社团登记部门依法核准登记后，取得社团法人资格。社会团体法人登记证签发日期为管委会成立日朋。

一种是大多数省、市采用白饥 如1998年广东省人大常委会通过《广东省物业管理条例》第6条规定，物业管理区域内全体业主组成业主大会，选举产生业委会。2002年广州市国土资源和房屋管理局发布《广州市物业管理业委会规定》第19条规定，业委会执行业主(代表)大会的决定。第15条规定，业委会应当自产生之日起15日内向区、县级房地产行政主管部门或区、县级市街道办事处、镇人民政府办理核准登记手续。

《物业管理条例》没有对施行之前业委会的效力作出规定。而各地对此委会的规定又差别很大，比如深圳市认为业委会可以登记为社会团体法人，其他很多省市却不认为业委会具有独立的法人资格，但须经核准登记。而非川物业管理条理》申规定的"备案"。在这种情况下，如何认定《物业管理条例》施行之前成立的业委会的合法性呢?

笔者认为川物业管理条例》作为国务院发布的行政法规，其效力优于地方性法规和行政规章，因此，自该条例施行日朋2003年9月1日起，业委会的组建都应必须遵循此条例，而对于已经成立的业委会，其效力的认定庇区别对待。如果已成立的业委会，其选举程序、组成成员以及法律性质与条例不符，则认定不合法，应依法改组。如根据《深圳住宅区物业管理条例》派出所、居民委员会等有关单位的人员可以担任管委会委员以及管委会经社团登记后取得法人资格，邵应认定为与条例不符，应改组。北京管委会向业委会的改组已经取得成效。如果已成立的业委会，其选举程序、组成成员及法律性质与条例吻合，则应认定为合法，从而继续存在。

作为物业管理体制基石之一的业委会制度存在如此致命的法理缺陷，必须引起有关专家和律师同仁的高度重视和深思。物业管理立法在过去多以行政规章的形式出台，几乎没有法学专家参与，在一些基本制度设计上片面强调行政监管的作用，较少从法理的角度进行深入分析研究，也不注重迸人司法程序的可操作性，是造成这一缺陷的主要原因。

综述以上分析和探讨，笔者认为，一方面要对此委会制度的现实合理性予以充分的肯定，并在现阶段的司法实践中给予认可和保护;另一方面，我们X要深刻认识其所存在的缺陷，在未来立法中进一步改进和完善。并且我们要认识到，改迸并非彻底否定业委会制度。基于物业管理集体消费的特点，作为整合广大业主意愿并将其付诸实施的唯一有效组织形式，业委会制度是极为必要的。政迸的重点是从法理上明确业主一方的主体定位，将全体业主组成的业主团体赋予一个独立的主体资格。通过立法的形式，赋予业委会一定的法律地位，再进一步制定详细、完善的法律责任和操作程序方面的内容。如在业主的公共利益受到侵害时，可以作为诉讼主体进行诉讼。使业主自治自律机制在立法中得以充分落实，这样既节省了社会资源，也贯彻落实了民诉法方便诉讼的原则。

总之，在高楼大厦迅猛发展的今天，业委会的法律地位及诉讼程序亟待完善，物业管理立法的任务十分繁重。只要我们牢牢把握建立业主自治自律与物业管理企业专业化服务相结合的社会化、专业化、市场化的物业管理体制这一目标，深入研究、积极探索、不断创新，就一定会构建一个完善、严谨、适时调整并适度超前的物业管理法律法规体系。笔者作为一名律师，愿就个人一些不成熟的观点和建议与同仁们交流探讨，以期共同推动"业委会"法律地位及制度在立法上的不断完善和在司法实践中的广泛运用。因笔者水平有限，内容、观点如有不妥、错误之处，望律师同仁批评指正。