外资立法与时俱进努力打造法治化国际化营商环境 稿件来源：法制日报 发布时间：2019-09-17 10:21:19 
制图/高岳 □ 法制日报全媒体记者 朱宁宁 中国是世界的中国,中国的发展是世界的机遇。 对外开放是中国的基本国策。新中国成立70年之际,十三届全国人大二次会议高票通过了外商投资法,确立了新时期中国外商投资法律制度的基本框架,对外商投资的准入、促进、保护、管理等作出了统一规定。 这是中国打造法治化、国际化、便利化营商环境的重要举措,外商投资法的高票通过以实际行动向世人表明我们党将改革开放进行到底的政治勇气和历史担当,充分展现了新时代中国坚持对外开放的基本国策,坚定不移扩大对外开放的坚定意志和坚强决心。 营商环境就是生产力、就是竞争力。法治是最好的营商环境。从上世纪80年代初进入全国人大立法工作机构,历经了各个时期我国外资立法全过程的全国人大宪法和法律委员会主任委员李飞近日接受《法制日报》记者采访,回顾了我国外资立法的历程,讲述了改革开放以来,外资在新中国发展过程中发挥的重要作用。 记者:在改革开放之初,我们相继制定了外资三法,也就是中外合资经营企业法、外资企业法和中外合作经营企业法。改革开放40年后,我们又制定了外商投资法。请您介绍一下,从外资三法到外商投资法,这其中经历了怎样的历史发展过程? 李飞:中外合资经营企业法、外资企业法和中外合作经营企业法这三部法律分别是1979年、1986年和1988年制定的。在我国改革开放之初以及不断扩大对外开放的过程中,这三部法律发挥了非常重要的历史性作用。 在改革开放之初制定外资三法时,我们还实行计划经济体制,通过立法为外商投资量身定做了一套法律制度。在计划经济体制下,经济环境有两个特点,一是短缺经济,二是计划管制。生产资料、产品流通、金融贷款以及劳动用工等都受计划控制。而外商所习惯的是市场经济,按照市场供求关系来决定投资方向、产品结构、生产技术以及相应的管理方式。为此,外资三法实际是要在计划经济体制下给外商创造一套适合他们的体制。现在来看,在当时经济体制下,为了充分利用外资、发挥外资的作用,量身定做有关制度确实是有效的,外商来华设立企业的数量和投资的数额取得逐年的增长。 需要指出的是,外资三法的条文都比较原则,像最早通过的中外合资经营企业法,只有15条,其中最后一条还是修改程序的条款,即规定这部法律只能由全国人民代表大会才能修改,全国人大常委会无权修改。这部法律经过修改以后增加到25条。中外合作经营企业法因为有一些特殊性规范,条文稍微多一点,也才28条。相比而言,国务院制定的三部法律的实施条例条文则比较多,中外合资经营企业法的实施条例就有100多条,外资企业法和中外合作经营企业法的实施条款也都有百十来条。 现在我们制定外商投资法已经和几十年前制定的外资三法不在一个层次上了。随着我们加入世贸组织,特别是建立社会主义市场经济体制,现在从人财物、产供销,从企业组织形式到投资领域,按照“法律上平等、政策上一致”的原则,向着内外资一致的方向推进。为此,制定外商投资法不是对原来外资三法的小修小补,也不是对原来外资三法的简单合并,而是根据我国经济发展进入新阶段,按照全新的体制和对外开放全新格局的要求,通过立法形成一个全新的外商投资的法律体系。 记者:请您介绍一下过去几十年来,我国利用和使用外资大概是什么情况? 李飞:回顾过去,我国在利用外资方面大概经历了以下几个发展阶段: 第一个阶段是从1978年到1991年的探索阶段。这个阶段以十一届三中全会作出改革开放历史性决策为标志,通过设立深圳、珠海、汕头、厦门等经济特区,大力吸引外资投资劳动密集型的出口加工业。1984年邓小平同志视察南方,进一步扩大对外开放,我们又开放了14个沿海开放城市,设立国家级的经济技术开发区,初步形成由点及线、由线及面的开放格局。1986年国务院发布了关于鼓励外商投资的规定,在税收、信贷、进出口等方面,提出了一系列鼓励外商投资的政策措施。 第二个阶段是从1992年到2000年的快速发展阶段。以1992年邓小平同志发表“南方谈话”和党的十四大建立社会主义市场经济体制决定为标志,外商投资领域从出口加工业扩大到高新技术产业,从制造业扩大到服务业。对外开放的范围也从沿海扩大到沿江、内陆和延边,形成了全方位、多层次、宽领域的对外开放格局。1998年,国家发布了关于进一步扩大对外开放、提高利用外资水平的若干意见,提出了更多更好地利用外资、促进国民经济持续快速健康发展和社会全面进步的意见。在这一阶段,我国每年实际使用外资额达到360亿美元,仅2000年一年就达到了407亿美元。 第三个阶段是从2001年到2011年的高层次开放阶段。2001年我国加入世贸组织,开启了中国全面参与经济全球化,充分利用两个市场、两种资源的新的时期。这个时期,年平均实际利用外资达到了837亿美元,2012年使用外资达到了1210亿美元。 第四个阶段是2012年即党的十八大以来的全面开放阶段。这个阶段以推动形成全面开放新格局、对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单管理制度为标志。从2013年开始,我国在外商投资方面实行新的管理制度,按照国际上通行的做法,实行准入前国民待遇加负面清单的管理模式,统一内外资法律法规,加快商签投资协定,深化对外商投资体制的改革。建设了一批自由贸易实验区,在贸易实验区外资管理方面,实行新的管理体制和管理方式。这个阶段,我国外商投资管理体制实现了历史性变革,将实行30多年的全链条式审批制度改为有限范围内的审批,实行告知性备案的管理制度,营商环境持续改善。 记者:今年3月,十三届全国人大二次会议表决通过了外商投资法。为什么要制定外商投资法呢?外商投资法出台有着怎样的历史背景呢? 李飞:我们知道,过去40年,中国经济发展是在开放的条件下取得的,未来中国经济实现高质量发展,也必须在更加开放的条件下进行。 改革开放的实践经验表明,扩大对外开放,促进外商投资,必须有健全的法治保障。制定新的外资基础性法律,是党中央提出的一项重要的改革部署及立法任务。党的十八届三中全会提出,统一内外资法律法规,保持外资政策稳定透明可预期。党的十八届四中全会提出,适应对外开放不断深化,完善涉外法律法规体系,促进构建开放型经济新体制。党的十九大报告对进一步推动形成全面开放新格局作出了战略部署,明确提出实行高水平的贸易和投资自由化、便利化政策,全面实行准入前国民待遇加负面清单管理,大幅度放宽市场准入,扩大服务业对外开放,保护外商投资的合法权益。 外商投资法的出台,有着独特的国际环境和国内背景。一方面,一段时间以来,国际上出现了一些新的情况,特别是当前世界经济深刻调整,保护主义、单边主义抬头,经济全球化遭遇挫折,多边主义和自由贸易受到冲击,世界正面临百年未有之大变局。这意味着我们国家经济发展的外部环境更加复杂,需要更加适应和把握经济全球化的历史大势,紧紧抓住和用好重要战略机遇期,贯彻新发展理念,坚持互利共赢的开放战略,完善相关的制度机制,扩大对外开放,推动形成全面开放新格局。另一方面,制定实施新的外商投资法,进一步彰显我国扩大对外开放、促进外商投资的决心和信心,积极营造法治化、国际化、便利化的营商环境,以高水平对外开放推动国民经济的高质量发展。 记者:回顾过去,新中国成立以来,尤其是改革开放40年来,外商投资对我国经济社会的发展起到了哪些作用? 李飞:伴随改革开放,几十年来外商投资对我国的经济发展发挥了重要的促进作用,在很多方面推动原有的计划经营体制发生深刻的变革,我国也逐步地由原来计划经济到有计划的商品经济,一直发展到社会主义市场经济体制。通过利用外商的投资,我国经济体制,产业结构、产品结构,经营管理制度,以及国民经济、宏观调控、微观促进发展方面,都发生了很多重要变化。 从执行情况看,改革开放40年来,通过设立96万家三资企业,总计利用外资额达到2万多亿美元。据联合国贸发会议统计,1992年以来,我国实际使用外资连续27年位居发展中国家第一位,2018年实际使用外资额达到了1349亿美元,位居世界第二位,这一年的利用外资额相当于1992年的12倍、1983年的150倍。特别是近些年,我们利用外资构成上发生了比较大的变化。1998年以来,高新技术产业实际利用外资额增长了16倍,跨国公司在华投资的地区总部和研发中心超过了2000家。从这些数字就可以看出外商投资对我国经济社会发展所起的影响。 可以说,我们国家利用外资走出一条适合中国发展的道路。外商投资在弥补国内建设资金不足、引进先进技术和管理经验、培养人才和创造就业机会、增加国家税收和外汇收入、加速开放型经济发展、推动市场经济体制和法治建设等方面,都作出了巨大的贡献。
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