《长沙市文明行为促进条例》解读：打造管用好用的精品立法

2019年3月28日，湖南省第十三届人大常委会第十次会议通过了《长沙市文明行为促进条例》，并于2019年5月1日起施行。为此，记者专访了长沙市人大常委会副主任王国海，对条例作了详细解读。

关于条例制定的过程和意义

制定文明行为促进条例于2018年初由市文明办提议，市人大常委会法工委和原市人民政府法制办论证后，按照相关程序，列入市人大常委会2018年的立法工作计划。2018年11月26日市政府常务会议审定了条例草案并提请市人大常委会审议。12月27日市第十五届人大常委会第二十一次会议审议了条例草案，并提交代表大会审议。2019年1月11日市第十五届人大第四次会议审议通过了条例草案，报省人大常委会审查批准了条例。

这一条例的制定实施主要有三个方面的意义：

一是落实中央、全国人大要求的具体体现。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步把社会主义核心价值观融入法治建设的指导意见》提出，要深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，运用法律法规和公共政策向社会传导正确价值取向，把社会主义核心价值观融入法治建设，推动文明行为等方面的立法工作。栗战书委员长在全国地方立法工作座谈会上强调，新时期要突出生态环境、社会主义核心价值观、民生三个重点领域立法。长沙市出台文明行为促进条例是贯彻落实中央和全国人大要求的具体行动。

二是进一步提升公民道德素养的现实需要。行为文明是一种美德。通过立法的引领示范作用，倡导和培育社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德，可以促使公民的文明素养和公德之心与日益丰裕的物质生活相匹配，让人民群众过上更加和谐、更有尊严、更加幸福的生活。

三是进一步提升我市文明城市品质的有力措施。我市已跻身全国文明城市行列，但文明城市发展永无止境。通过立法来完善文明行为促进工作制度和长效机制，既能固化我市多年来文明城市建设的宝贵经验和丰富成果，也为新形势下提升文明城市品质、促进我市精神文明建设提供更加有力的支撑。

关于条例的具体内容

(一)关于适用范围和工作原则

条例第二条规定，适用范围包含城市与农村。第三条规定，坚持党委领导、政府主导、社会协同的工作原则，发挥公民主体作用。

(二)关于文明行为促进工作的领导机制与组织实施

条例第四条规定，市、县(市、区)精神文明建设指导委员会统筹推进本区域内的文明行为促进工作。负责精神文明建设工作的机构具体承担本行政区域内文明行为促进工作的指导协调、督促检查、评估考核工作。

第五条规定组织实施的主体为人民政府及其有关职能部门，居(村)民委员会负有协助的义务。

(三)关于倡导遵守的文明行为与禁止的不文明行为

条例第二章规定倡导、遵守的文明行为包括公共秩序、家风建设、社会互助、遵规守约四个方面，第六条是对文明行为的总括。规定了禁止的四个方面不文明行为，包括损害市容环境、妨碍交通、破坏生态环境、损害公共利益和他人权益。

(四)关于文明行为的促进与保障措施

条例第三章规定的促进与保障的主体广泛，包括政府及其职能部门、工青妇等社会群团组织、窗口行业单位、公共文化传媒、企事业单位及其他组织、居(村)民委员会及业主委员会等公民自治组织，具体措施包括宣传培训、制度建设、文明创建、资金保障、配套设施建设、社会监督、举报与投诉及其处理、鼓励与奖励制度等，为文明行为促进各项工作的贯彻落实提供制度保障。

(五)关于法律责任

一方面，对于法律法规已经明确了处罚措施的不文明行为，包括高空抛物、强占他人座位、通过电话短信等方式向不特定人强行推荐商业信息、干扰客运车辆驾驶员安全驾驶等，条例只作出衔接性规定;另一方面，对互联网车辆租赁运营企业管理不到位、违规吸烟以及不履行劝阻、制止义务等创设了相应的法律责任。

关于条例的亮点和特色

相比其他条例，文明行为促进条例有以下几个特点：

(一)工作效率高

文明行为促进条例从立项到完成，仅用了一年半的时间。起草、调研、征求社会各界意见、政府常务会议讨论、向市委常委会议汇报、市人大常委会审议、市人民代表大会通过、向省人大常委会报批、省人大常委会审查，在这一系列的程序中完成了条例的二十多次修改完善，市人大注重发挥在立法中的主导地位，市人大法制委、教科文卫委提前参与，相关工作有条不紊，稳步推进，最后，条例顺利出台。

(二)立法形式新

条例最大的亮点，在于以人民代表大会审议通过的形式制定。在我市人大及其常委会自1986年获得地方立法权以来，市人民代表大会只在2001年制定了一部地方性法规，而且，是依法必须由代表大会制定的有关立法工作制度的法规。文明行为促进条例是我市32年来第一部提请代表大会审议的与经济社会生活相关的地方性法规。通过代表大会立法，一方面进一步增强了人民代表大会的地位、功能和作用，有效地行使了大会立法权;另一方面，尊重和保障代表权利，提供了代表依法履职的平台，极大地增加了人大代表参与立法的广度和深度。这在全省也具有标杆作用。

(三)征求民意实

条例的制定始终坚持以人为本，立法为民。立法过程中发出调查问卷17万份，回收近15万份，了解了长沙市民对立法必要性、应当倡导和鼓励的文明行为、应当禁止和处罚的不文明行为等方面的观点看法;召开立法论证会和座谈会，听取了市人大代表和政协委员、街道和社区工作人员、道德模范、“湖南大学软法研究中心”法律专家等社会各界的意见。仅代表大会期间，收集修改意见和建议一百多条。所有意见，都进行了研究讨论，很多意见吸纳到条例的修改完善之中。文明行为立法成为社会普遍关注的热点，立法的过程同时成为法律宣传教育的过程，成为文明行为深入人心的过程。

(四)制度设计好

文明行为促进条例的制定从一开始就恪守“精准立法、精细立法、精致立法”的原则，着力成为管用好用的精品立法。

精准立法，树立文明标尺。条例的制定过程中，始终坚持科学立法，以问题为导向，尊重和体现事物的客观规律，较好地处理了道德与法律的关系、不文明行为与违法行为的关系，较好地把握了法律干预社会生活的尺度。在把基本道德规范转化为法律规范，通过法律来提升道德底线的过程中，既不止步于当下文明水平只做简单的归纳，也不脱离社会实际盲目攀高造成“普遍违法”，按照“跳起来、够得着”的目标，鼓励和促进文明行为，约束和制止不文明行为。条例虽然列举了很多文明与不文明行为，但不是一部囊括所有与文明行为相关的“字典”，只是将社会关注度较高或者最应当指出的行为写入法规。条例更多地通过倡导、引导性条款来传达国家的价值目标、社会的价值取向和公民的价值准则。并创设了社会服务制度，通过让违法行为人从事有益于文明行为促进的相关公益劳动，弥补因其违法行为而给社会和他人造成的损害，让违法行为人从思想上予以纠正。这也是我市的立法创新。

精细立法，突出重点内容。条例的重点内容是创新和构建我市文明行为促进机制，对政府及其职能部门、窗口单位、居(村)民委员会、工青妇及其他组织的保障促进职责进行了规范。目前的制度设计，体现了讲政治、建机制、提品位三位一体的顶层制度思路。

精致立法，体现地方特色。把“倡导向雷锋等英雄模范学习”等接地气的条款写入条例，作为对公民文明行为总体要求的内容，强调了雷锋精神在家乡的传承与发扬。同时，考虑到文明行为促进条例与市民息息相关，需要普遍遵守，因而区别于其他法规中法律责任与上位法的衔接一般只作一条规定的做法，对损害市容和环境卫生等四类不文明行为的法律责任，按行为类别逐类与十余部法律法规进行衔接，增强了条例的指引性和可操作性。

稿源丨星辰在线